“十二五”期間，3600萬套保障性安居工程建設(shè)已接近尾聲，而大規(guī)模棚戶區(qū)改造則已經(jīng)開始。2014年，全國計(jì)劃改造棚戶區(qū)470萬套，占當(dāng)年保障房開工量的67%；2017年前將完成1500萬套，到2020年以前再完成1000萬套，合計(jì)共完成3760萬套，使得1億人口搬出棚戶區(qū)和城中村。而且，國家吸取了3600萬套保障房建設(shè)中資金捉襟見肘的教訓(xùn)，采取央行再貸款的方式，累計(jì)向國開行發(fā)放1.3萬億的低成本、長期穩(wěn)定的貸款，用于支持棚戶區(qū)改造及相關(guān)城市基礎(chǔ)設(shè)施工程建設(shè)?？紤]到前期開工的保障房陸續(xù)進(jìn)入竣工和分配階段，再加上棚戶區(qū)改造的新增供應(yīng)，未來保障房供應(yīng)的規(guī)模將迅速增加。

    3600萬套保障性安居工程的提出，是在2010年，當(dāng)時(shí)我國住房發(fā)展面臨商品住房過快發(fā)展，而保障房供應(yīng)長期滯后的局面；同時(shí)，城鎮(zhèn)住房供求關(guān)系總體比較緊張，住房需求比較旺盛。因此，當(dāng)時(shí)實(shí)施大規(guī)模保障房建設(shè)的戰(zhàn)略是必要的，有利于緩解住房供求矛盾和民生欠賬，有利于構(gòu)建“市場(chǎng)供應(yīng)+政府保障”兩條腿走路的住房供應(yīng)體系。

    但是，2009年以來的5年（2009-2013年）是我國住房建設(shè)最為快速的5年，主要有擴(kuò)大內(nèi)需對(duì)商品住房建設(shè)的刺激、政府主導(dǎo)的3600萬套保障房工程，以及房?jī)r(jià)快速上漲的拉動(dòng)等三方面因素的影響。5年來，全國商品住房合計(jì)銷售近45億平方米，再加上各地小產(chǎn)權(quán)房、集資建房和保障房的供應(yīng)，5年來新增住房供應(yīng)面積在60億平方米左右，占全國存量住房供應(yīng)規(guī)模的1/4。

    目前，我國城鎮(zhèn)戶均住房套數(shù)在1.1套左右，若考慮到?jīng)]有納入統(tǒng)計(jì)的小產(chǎn)權(quán)房、中小城市（鎮(zhèn)）自建房，城鎮(zhèn)戶均套數(shù)在1.2套以上。就總量來看，城鎮(zhèn)居民的住房問題基本得到解決。而且，后續(xù)供應(yīng)還在增加，目前全國樓市的施工面積達(dá)到63億平方米，相比2010年增長50%，即便不增加土地供應(yīng)，未來還將有6300萬套左右的住房進(jìn)入供應(yīng)。在房地產(chǎn)進(jìn)入長周期下行通道后，未來消化庫存、盤活存量將是解決住房需求的主要方式。對(duì)保障性住房來說，也已經(jīng)度過了大規(guī)模建設(shè)的時(shí)期。未來，無論從資金壓力、供應(yīng)效率來考慮，還是從住房總體供求形勢(shì)考慮，保障性住房供應(yīng)也應(yīng)當(dāng)進(jìn)入利用存量的時(shí)期。

    棚戶區(qū)改造是一個(gè)系統(tǒng)工程，不僅包括住房條件改善，還包括城市用地結(jié)構(gòu)調(diào)整、傳統(tǒng)工礦企業(yè)改制、棚戶區(qū)居民再就業(yè)、提高收入水平、改變生活方式、治理城市社區(qū)和完善基礎(chǔ)設(shè)施等，具有“穩(wěn)增長”、“調(diào)結(jié)構(gòu)”、“促發(fā)展”和“惠民生”的綜合效應(yīng)。但是，以棚戶區(qū)改造為主的保障性住房供應(yīng)新模式，其前景不可能脫離整體住房供求形勢(shì)，未來應(yīng)該考慮如何與存量住房利用相結(jié)合。

    經(jīng)過近幾年房地產(chǎn)市場(chǎng)的快速發(fā)展，區(qū)位價(jià)值高、改造前景樂觀的棚戶區(qū)已經(jīng)改造得差不多，而剩下的一些棚戶區(qū)，在房?jī)r(jià)高企、存量消化困難的情況下，不僅改造成本非常高，開發(fā)商參與積極性也不高，而且與這些地區(qū)新建商品房存量消化壓力相沖突。

    無論從消化庫存的角度看，還是從降低棚戶區(qū)改造成本來看，未來棚戶區(qū)改造要與消化商品住房庫存、存量住房利用結(jié)合起來。為了降低棚戶區(qū)改造的成本、吸引開發(fā)商進(jìn)入、最大限度地利用所在地塊價(jià)值，棚戶區(qū)改造一般采取非就地安置的模式，即棚戶區(qū)所在地塊（主要位于城區(qū)內(nèi)）一般改造為新的商業(yè)區(qū)或高端住宅區(qū)，棚戶區(qū)居民則被安置到城市其它區(qū)域。因此，建議政府可以采取收購存量待售商品住房的形式來安置。這樣做，一方面可以消化存量待售商品住房，另一方面可以縮短改造周期、迅速解決棚戶區(qū)居民的住房問題。

    由于棚戶區(qū)改造有很強(qiáng)的溢價(jià)效應(yīng)，棚戶區(qū)居民理應(yīng)部分享有這部分溢價(jià)收益。在具體的操作模式上，一方面政府要將收購的存量商品住房以低價(jià)來配售給棚戶區(qū)居民，實(shí)現(xiàn)低成本、高效率的拆遷安置；另一方面，棚戶區(qū)改造的部分溢價(jià)收益要用來做好棚戶區(qū)居民拆遷安置區(qū)域公共服務(wù)配套，此舉不但能夠降低棚戶區(qū)居民的生活和居住成本，避免過去保障房“棄購”、“棄租”的低效供應(yīng)問題，而且可以提高整個(gè)區(qū)域的集聚能力和成熟度，提高整個(gè)城市存量住房供應(yīng)的有效性。

    此外，對(duì)于未來住房保障的另外一種形式——公共租賃住房，建議各地方政府要減少直接建設(shè)的規(guī)模，改之以類似“房屋銀行”的模式，即將減少新建公共租賃住房節(jié)約下來的大筆資金，一次性、長期租賃一大批存量待售商品住房，并以較低的價(jià)格出租給城市低收入人群、新就業(yè)大學(xué)生和外來常住人口。選擇這種公共租賃住房的供應(yīng)模式，不僅可以消化新房庫存，而且長期和集中租賃的模式還可以使開發(fā)商實(shí)現(xiàn)回籠資金的目標(biāo)。另外，此種模式也可以提高公共租賃住房供應(yīng)的效率。

    根據(jù)住房總體供求形勢(shì)的變化，應(yīng)調(diào)整保障房的供應(yīng)模式，打通商品住房和保障房對(duì)接的通道，這在國際上也是慣例。比如，亞洲金融危機(jī)爆發(fā)后，針對(duì)香港樓市供過于求的形勢(shì)，政府果斷地放棄了帶有保障性質(zhì)的“八萬五建屋計(jì)劃”，讓老百姓到市場(chǎng)買房；新加坡基本實(shí)現(xiàn)本地居民住房問題后，也逐漸放開了祖屋的購買和轉(zhuǎn)售條件，實(shí)現(xiàn)和商品住房市場(chǎng)的對(duì)接；英國在上世紀(jì)80年代后，也開始出售公房，目的也是為了平衡市場(chǎng)供求關(guān)系。在我國進(jìn)入住房存量時(shí)代，未來保障房建設(shè)，不管是棚戶區(qū)改造，還是公共租賃住房建設(shè)，也應(yīng)該打通其與商品住房對(duì)接的通道。