加快提供保障性住房是當前政府解決民生問題的一個重大事項。巨額的開支，僅依靠政府財政投入是不可能實現(xiàn)的，政府大包大攬也不是能保證較高效率的好模式。顯然，必須積極引導、拉動社會資金的參與，才能順利實現(xiàn)保障房建設目標。

    當前保障性住房包括廉租房、公租房和經(jīng)濟適用房等。鑒于各地經(jīng)濟適用房、“雙限房”供給方面漏洞甚多、弊病叢生、管理成本甚高而扭曲現(xiàn)象防不勝防的現(xiàn)實，除“共有產(chǎn)權”式的有利于封殺套利空間的經(jīng)濟適用房之外，我們原則上并不支持再繼續(xù)提供完全產(chǎn)權經(jīng)濟適用房。因此，本文討論的保障房建設，主要是如何通過PPP提供公共租賃住房（包括廉租房和棚戶區(qū)改造）。

    公共租賃住房的PPP提供模式

    公共租賃住房的房租相對較高（但仍低于市場價格），且征收穩(wěn)定。公共租賃住房的建設成本，可以通過房租部分收回，如果政府再給予適當?shù)难a貼或政策優(yōu)惠條件，經(jīng)營者則可以通過對其建成后的經(jīng)營管理，收回成本并獲得一定利潤。因此，對于公租房的提供，我們可以考慮PPP大概念下的以下兩種具體形式：

    建議一：政府與投資機構合作，采用BOT模式提供

    BOT是Build（建設）、Operate（經(jīng)營）、Transfer（轉(zhuǎn)讓）三個英文單詞的縮寫，代表著一個完整的項目融資、建設和運營時段，現(xiàn)在已成為PPP管理模式下的重要形式。這種形式的基本思路是，由政府授權項目公司，對項目進行建設和經(jīng)營管理，項目公司在經(jīng)營管理期收回投資并獲得合理的商業(yè)利潤，最后根據(jù)協(xié)議，將該項目無償轉(zhuǎn)讓給相應的政府管理機構。這種方式在中國已被廣泛應用于水務、發(fā)電、垃圾處理等多個領域中的建設項目，在政府的公共租賃住房建設管理中，也存在廣泛的應用空間。

    政府公共租賃住房建設選擇BOT方式，主要基于以下幾個原因：

    首先，公共租賃住房所收的房租比廉租房高，投資者在建成后如繼續(xù)持有經(jīng)營權，通過房租可收回一定投資成本，如果政府再給予一定補貼或優(yōu)惠政策條件，投資者可通過對公共租賃住房的建設、經(jīng)營收回投資并獲得一定的投資回報。

    其次，通過BOT方式實施公共租賃住房建設，可為政府在更長的時間段實際融入更多建設資金，讓更多民營資本在更長的時間段上參與公共租賃住房的建設與提供。民營資本除了利用自有資金進行建設外，還可通過資本市場為公共租賃房建設融資，從而進一步擴大公共租賃房建設的融資渠道。

    再次，提高資產(chǎn)運營效率。在由民營部門建設的公共租賃房完工后，繼續(xù)由民營部門進行經(jīng)營管理，不再是原來慣常的由政府公共部門自身運營，這樣可提高經(jīng)營管理的效率，因為民營部門對市場有著更敏銳的洞察力，更細致、先進的管理機制，以及豐富的專業(yè)運作經(jīng)驗。這也有利于讓政府公共部門從一些繁瑣的事務中擺脫出來。

    第四，可以明顯減輕政府履行公共職能的資金壓力。民營部門是在一個相當長的時間段內(nèi)，實施對項目的建設和竣工后的運營管理，才收回全部投資，合同期過后，政府可無條件根據(jù)BOT合約收回公共租賃房的全部產(chǎn)權。這近乎于，政府經(jīng)過特許權的階段性操作，在不花錢的情況下，提供了原來只有大筆花錢才能辦成的公租房供給。

    第五，總體上可顯著加快政府保障性住房建設步伐。由于BOT方式中，政府投入很少或根本不用賬面財力投入，完全由民營資本進行建設和管理，這樣可大大加快廉租房建設步伐，讓更多的中低收入家庭盡早改善住房條件。

    BOT基本操作過程是：政府公共部門確定公共租賃房規(guī)劃與建設項目后，對該項目進行公開招標，中標單位就此項目成立項目公司，由項目公司負責對項目進行融資、建設并管理（也可委托其他公司進行管理），經(jīng)營期過后把所有項目資產(chǎn)轉(zhuǎn)交給政府相關公共部門。

    由于項目是公共租賃房，其現(xiàn)金流量可能不足以使民營部門在收回投資時伴有合理回報，此時政府可通過現(xiàn)金流量補貼的形式，使其能收回投資并得到合理投資回報。補貼有兩種方式，一是補貼給公租房使用者，再經(jīng)房租形式由經(jīng)營者收取，二是直接補貼給經(jīng)營者。

    凡是包括必要的政府補貼的BOT方式，其關鍵是合理確定現(xiàn)金補貼量，這涉及企業(yè)能否實現(xiàn)合理的投資回報。現(xiàn)金流量補貼的高低通常與經(jīng)營的期限長短成負相關，即經(jīng)營期限越長，政府現(xiàn)金補貼越小，反之越大。

    建議二：與私人持有者合作

    前面幾種建議都是針對新建的保障性住房，但提供保障性住房，除了新建外，還可通過私人擁有產(chǎn)權的住房來提供。政府通過社會中介公司，收集一定數(shù)量符合保障性住房條件的閑置的私人產(chǎn)權住房，對這些私人產(chǎn)權住房給予一定優(yōu)惠條件（如房租稅收優(yōu)惠等），讓房主提供給需要公共租賃住房的人。如果公共租賃住房的房租水平與他們的出租價格相比過低，政府可通過對出租者補貼或?qū)θ胱≌哐a貼的方式來解決問題。

    政府通過與住房私人持有產(chǎn)權者合作的方式提供公共租賃住房，有三大優(yōu)點：一是能很快提供出公共租賃住房，而不像新建設住房那樣，需較長時間才能投入使用；二是政府可以靈活掌握提供的數(shù)量，需求量大時，政府可以多尋找一些房源，而需求較少時，政府便沒有必要尋找更多房源；三是實現(xiàn)社會資源配置的優(yōu)化，讓社會閑置住房發(fā)揮積極的準公共品作用。一些資料顯示，目前中國城市存在為數(shù)可觀的空置房，如果能加以利用，可有效減緩當前住房壓力，并產(chǎn)生遏制房價快速上升的效應。

    私人部門也可以成為開發(fā)商。目前一些開發(fā)商手中有不少存量房，一時也出售不了。政府可以通過按揭的方式從開發(fā)商手中購入這些住房。

    棚戶區(qū)改造的PPP模式

    棚戶區(qū)改造主要是根據(jù)已有資源（指棚戶區(qū)土地），為原有居住者建設新住房。如果原有資源價值較高，開發(fā)商可能會通過在原來的土地上進行開發(fā)經(jīng)營，除了將原來的居住者合理安排之外，還會得到一定合理回報。而在原來的資源價值不高的情況下，如何讓社會資本進入?yún)⑴c棚戶區(qū)改造，將成為一個問題，其關鍵是，如何讓原有居住者得到合理的住房，同時，又讓社會資本得到合理的回報。

    建議一、土地資源價值較高情況下的PPP模式選擇

    當土地資源價值較高時，政府不需要進行補貼就可以完成對棚戶區(qū)改造。主要做法是政府代表公眾方選擇一個社會資本方，由社會資本方出資，對居民通過進行補償或安置的方式解決居住問題，社會資本方對原來的土地資源進行開發(fā)獲得合理回報。這里最關鍵的問題是社會資本方利益與補償標準的確定。應當建立一個動態(tài)的補償機制，在居民與社會資本方之間達到合理的平衡點。

    建議二、土地資源價值不太高的情況下PPP模式的選擇

    當土地資源價值不高時，如果沒有財政資金支持，可能就難以采用PPP模式。如果財政給予適當補貼，即可采用如下PPP形式：選擇一個合作伙伴，確定棚戶改造的資金需求和資金缺口，在完成棚戶改造的目標下，由原來財政資金一次撥付給社會資本方，轉(zhuǎn)變?yōu)檎鶕?jù)棚戶區(qū)改造的績效將資金分若干年份撥付給社會資本方。這種方式可以減輕當期財政支付壓力，也可確保住房質(zhì)量。

    棚戶區(qū)改造問題，主要需要確定政府承擔責任的邊界，如果過大會增加財政負擔，如果過低會增加居民負擔。